Conjunto de Guías sobre Servicios y Politicas de Salud Mental
LEGISLACIÓN SOBRE SALUD MENTAL Y DERECHOS HUMANOS
Objetivos y destinatarios
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1. Introducción
1.1 La necesidad de una legislación sobre salud mental
La legislación sobre salud mental es imprescindible debido a la vulnerabilidad específica de las personas con trastornos mentales. Esta vulnerabilidad existe por dos motivos.
En primer lugar, los trastornos mentales pueden afectar a las personas en su modo de pensar
y a sus conductas, así como a su capacidad para proteger sus propios intereses y, en
ocasiones excepcionales, a su capacidad para tomar decisiones. En segundo lugar, las
personas con trastornos mentales se enfrentan a la estigmatización, a la discriminación y a la
marginalización en la mayor parte de las sociedades. La estigmatización incrementa la
probabilidad de que a estas personas se les niegue el tratamiento que necesitan o de que
reciban una atención de menor calidad e inadecuada a sus necesidades. La marginación y la
discriminación también aumentan el riesgo de que se produzcan violaciones de sus derechos
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales por parte de los proveedores de servicios
de salud mental y de otros.
Las personas con trastornos mentales pueden, en raras ocasiones, presentar un riesgo para sí
o para otros, debido a alteraciones conductuales o al deterioro de su capacidad de decisión.
Esto tiene consecuencias para la gente que está en relación con ellos; familiares, vecinos,
compañeros de trabajo, y la sociedad en general. El riesgo de violencia o agresión asociado a
los trastornos mentales es relativamente pequeño. Las creencias erróneas sobre la
peligrosidad de estos trastornos no deberían influir en la puesta en marcha de la legislación
sobre salud mental.
Las personas con trastornos mentales soportan condiciones de vida muy duras en algunos
países. Se enfrentan a la marginación económica, en parte por la discriminación y en parte por
la ausencia de protección legal frente al trato inadecuado o abusivo. A menudo se les niega la
oportunidad de estudiar, de trabajar o de disfrutar de servicios públicos y/u otro tipo de
instalaciones. En muchos casos ocurre que ciertas leyes, aunque no discriminan activamente
a las personas con trastornos mentales, colocan obstáculos o cargas innecesarias o
inadecuadas sobre éstas. En algunos países, las personas con trastornos mentales son objeto de vejaciones, como la negación arbitraria de derechos garantizados a cualquier otro ciudadano.
La legislación sobre salud mental, por tanto, va mas allá de los cuidados y tratamientos, es
decir, no se limita a regular los cuidados de salud mental ofrecidos en las instituciones, sino
que proporciona un marco legal para tratar temas complejos relacionados con la salud mental,
incluyendo la accesibilidad a la atención, unos cuidados de alta calidad, la rehabilitación y el
seguimiento, la integración total de los enfermos mentales en la comunidad, la prevención de
las enfermedades mentales y la promoción de la salud mental en diferentes sectores de la sociedad.
La existencia de una legislación nacional sobre salud mental no garantiza necesariamente que
los derechos humanos de las personas con trastornos mentales se protejan o se respeten.
De hecho, en algunos países, existen normas de la legislación sobre salud mental que violan
los derechos humanos de los afectados. No existe una legislación sobre salud mental en el
25% de países, que aglutinan casi el 31% de la población mundial, aunque en aquellos países
con gobiernos federales o autonómicos pueden existir leyes federales o autonómicas sobre
salud mental. A este respecto existen numerosas diferencias entre distintas regiones del
mundo. Así, un 91,7% de los países en la región europea poseen legislaciones sobre salud
mental, mientras que en la región del mediterráneo oriental tan sólo un 57% disponen de ellas.
En un 50% de los países, las leyes relativas a salud mental fueron aprobadas después de
1990, mientras que en el 15% la legislación sobre salud mental se remonta a antes de 1960,
época en la que la mayoría de los tratamientos actuales no estaban disponibles. (Organización
Mundial de la Salud, 2001).
1.2 Enfoques sobre la legislación de salud mental
Hay dos maneras de enfocar la legislación sobre salud mental. En algunos países no existe
una legislación específica sobra salud mental y todas las disposiciones relativas a las personas
con trastornos mentales están insertas en la legislación general. A esto se denomina
legislación dispersa. La mayoría de los países, no obstante, posee una legislación sobre salud
mental de tipo específico, en la cual están incluidos todos los asuntos pertinentes o relativos
a las personas con trastornos mentales.
Ambos enfoques presentan ventajas e inconvenientes. La legislación específica es fácil de
promulgar y adoptar, no siendo necesario derogar o cambiar una multitud de leyes ya
existentes. El proceso de redacción, adopción y puesta en practica de una legislación
específica también proporciona oportunidades para mejorar la conciencia ciudadana acerca
de los trastornos mentales y para educar a los gestores y al público general sobre los derechos
humanos, la estigmatización y la discriminación. No obstante, se ha argumentado que las
legislaciones específicas aumentan la segregación de las personas con trastornos mentales.
Tiene, además, el potencial de reforzar los prejuicios y los estigmas contra los enfermos mentales.
La estrategia de introducir disposiciones relacionadas con los trastornos mentales en las
legislaciones pertinentes pretende reducir el estigma y favorecer la integración comunitaria de
las personas con trastornos mentales. Estas disposiciones dispersas en la legislación general
también favorecen que las leyes promulgadas para el beneficio de las personas con problemas
mentales se pongan en práctica, ya que forman parte de una legislación que beneficia al
conjunto de ciudadanos. La experiencia en muchos países pone de manifiesto que la práctica
a veces difiere de lo dispuesto por la ley en asuntos relativos a la salud mental. La mayor
desventaja de una legislación dispersa es la dificultad de asegurar que se cubren todos los
aspectos legislativos relevantes para las personas con problemas de salud mental. Además, se requiere una legislatura más larga, ya que se deben efectuar múltiples enmiendas a las leyes ya existentes.
No existen evidencias para afirmar que un enfoque es mejor que el otro. Un enfoque
combinado podría ser lo mejor para tratar las complejas necesidades de las personas con
trastornos mentales. Los temas relativos a la salud mental deberían incluirse en otras leyes y,
a poder ser, completarse con una legislación específica sobre salud mental.
La puesta en práctica de la legislación sobre salud mental no debe verse como un acto puntual
sino como un proceso continuo en el tiempo. Esto significa que la legislación debería ser
evaluada, revisada y modificada de acuerdo con los avances en los tratamientos y con las
mejoras en la prestación y desarrollo de servicios. Es difícil establecer la frecuencia con la que
se debería modificar la legislación. No obstante, un período de entre cinco y diez años parece
adecuado, teniendo en cuenta la experiencia de países que han llevado a cabo cambios en
este campo, como por ejemplo el Reino Unido. En realidad es difícil hacer modificaciones
frecuentemente debido a la duración de dicho proceso, su coste y la necesidad de consultar
con todos los sectores implicados.
Una solución es tener en cuenta la introducción de una serie de normativas para temas
concretos, susceptibles de ser modificados constantemente. Las normativas no van incluidas
en la legislación, sino que simplemente se describe el proceso para introducirlas y revisarlas.
En Sudáfrica, por ejemplo, la legislación sobre salud mental utiliza mucho este tipo de normas.
Las normas para acreditar oficialmente a los profesionales de salud mental no están escritas
en la legislación, sino que forman parte de este tipo de normativas. La legislación especifica
quién es el responsable de definir el marco general y los principios básicos en los que estas
normativas deben basarse. La ventaja es que es posible modificar o adaptar las normas sin
pasar por el largo proceso de modificar la legislación básica Las normas aportan, por tanto, un
elemento de flexibilidad a la legislación sobre salud mental. En algunos países se emplean los
decretos y las regulaciones internas de los servicios como alternativas a las normas.
1.3 Relación entre la política de salud mental y la legislación
La legislación sobre salud mental es esencial para complementar y reforzar la política sobre
salud mental, pero no es su sustituta. Proporciona un marco legal que asegura la
consideración de temas complejos, como son el acceso a los servicios de salud mental, la
prestación de una atención con calidad humana y técnica, la rehabilitación y el seguimiento, la
total integración de las personas con trastornos mentales en la comunidad y la promoción de
la salud mental en diferentes sectores de la sociedad.
Entre los aspectos claves de la interrelación entre políticas y legislación están los siguientes:
1.3.1 Derechos humanos. Los derechos humanos deben ser una dimensión clave en el
diseño, desarrollo, seguimiento y evaluación de los programas y políticas de salud mental.
Estos incluyen, entre otros, los derechos a la igualdad; a la no discriminación; a la dignidad; al
respeto a la privacidad y a la autonomía individual, a la información y a la participación.
La legislación sobre salud mental es un instrumento para codificar y consolidar estos valores
y principios fundamentales de la política sobre salud mental.
1.3.2 Integración en la comunidad. Este tema es importante en la mayoría de los países que
han desarrollado o revisado sus políticas sobre salud mental. La legislación debe asegurar que
el ingreso involuntario esté restringido a situaciones excepcionales, cuando el individuo
representa una amenaza para sí mismo y/o para los demás, y cuando las alternativas basadas
en los servicios comunitarios no sean factibles. Puede, por tanto, servir de estímulo para el
desarrollo de una diversidad de servicios comunitarios. La restricción del ingreso involuntario
a un período limitado de tiempo, normalmente de unos meses en lugar de años, crea más
estímulos para una atención comunitaria y para la rehabilitación. La legislación debe permitir a
las personas con trastornos mentales, a sus familias y cuidadores el jugar un papel importante
en las relaciones con los servicios de salud mental, incluyendo el ingreso en los dispositivos de
salud mental. Por ejemplo, las personas podrán apelar en representación de los miembros de
su familia y tendrán el derecho a ser consultados acerca del plan terapéutico. La legislación
puede ayudar a mantener vínculos y redes sociales que son cruciales para la integración en la
comunidad. Se ha demostrado que estos vínculos afectan a los resultados: en un estudio
sobre 226 pacientes de una unidad residencial en Nigeria, se observo que la interrupción de
las visitas familiares a los pacientes, en familias extensas, contribuyó a que se prolongaran las
estancias o incluso a que se hicieran indefinidas (Jegede y Colb, 1985).
1.3.3 Vínculos con otros sectores. La legislación puede evitar la discriminación contra las
personas con trastornos mentales en el área del empleo. Algunos ejemplos serían la
protección contra los despidos asociados a tener un trastorno mental y programas de
discriminación positiva para mejorar el acceso a empleos remunerados. En lo que respecta a
la vivienda, la legislación puede mejorar el acceso a la misma evitando la segregación
geográfica de las personas con trastornos mentales y forzando a las autoridades a
proporcionar viviendas subvencionadas a las personas afectadas por estos trastornos.
La legislación sobre pensiones de minusvalía también puede promover la igualdad y la justicia.
1.3.4 Mejorando la calidad de la atención médica. Las disposiciones legislativas sobre las
condiciones generales de vida y la protección contra el tratamiento inhumano o degradante
pueden llevar a mejoras significativas de los dispositivos de salud mental.
La legislación puede fijar unos estándares mínimos respecto a las condiciones de vida y de
tratamiento en los dispositivos de salud mental. Pueden también establecer los requisitos y
habilidades mínimas para acreditar a los profesionales de la salud mental, asegurando así que
exista un nivel mínimo de conocimientos que deben cumplirse en todo el país. Asimismo,
puede fijar unos estándares mínimos de personal a la hora de acreditar los dispositivos de
salud mental, actuando así como un incentivo fundamental para la inversión en el desarrollo de
recursos humanos.
Puntos clave: Introducción
– Las personas con trastornos mentales constituyen un sector vulnerable de la sociedad.
– La legislación sobre salud mental es necesaria para proteger los derechos de las personas con trastornos mentales.
– La legislación sobre salud mental se ocupa de algo más que de la atención y el tratamiento
de los pacientes. Proporciona un marco legal para tratar temas complejos relativos a la salud
mental como el acceso a los cuidados médicos, la rehabilitación, la post-cura, la integración
total de las personas con trastornos mentales en la comunidad y la promoción de la salud
mental en otros sectores de la sociedad.
– Un 25% de los países que albergan el 31% de la población mundial no poseen una
legislación sobre salud mental.
– La mayoría de los temas relativos a la salud mental pueden recogerse en un único
documento específico o hallarse dispersos en leyes generales. Una combinación de ambos
enfoques parece ser la solución más efectiva.
– La legislación sobre salud mental es parte integral de la política sobre salud mental y
proporciona un marco legislativo para lograr los objetivos de dicha política.
Versión en español:
Marino Santirso Ruiz (Asturias-España)
Coordinadores de la versión en español:
Dr. J. Miguel Caldas de Almeida
Jefe de la Unidad de Salud Mental de OPS-PAHO.Washington EEUU
Dr. Víctor Aparicio Basauri
Jefe del Servicio de Psiquiatría. Hospital de Jove. Gijón-Asturias-España
Comité editor (versiones española y portuguesa):
Dr. Alberto Minoletti (Chile)
Dr. Alfredo Schechtman (Brasil)
Dr. Francisco Torres González (España)
Dr. Roberto Tykanori (Brasil)
Supervisión técnica módulo legislación (español):
Dra. Ana Esther Sánchez Gutiérrez
Jefa del Servicio de Psiquiatría
Dr. Jorge Antolín Suárez
MIR Psiquiatría
Servicios de Salud Mental de Mieres-Asturias-España
La versión al español ha sido promovida por OPS con la colaboración de la
Fundación Hospital de Jove (Gijón-Asturias.España),
de la Obra Social y Cultural de la Caja de Ahorros de Asturias (Cajastur) y GlaxoSmithKline
Edita: Editores Médicos, s.a. EDIMSA
ISBN: Conjunto de Guías 84-95076-79-9
ISBN: Módulo I 84-95076-80-2
Publicado por la Organización Mundial de la Salud en 2003
bajo el título de Mental Health Legislation and Human rights
© Organización Mundial de la Salud 2003
El Director General de la Organización Mundial de la Salud
ha concedido los derechos de traducción para la edición en español
a Editores Médicos, s.a., que son sólamente responsables de esta edición en español