LEGISLACIÓN SOBRE SALUD MENTAL Y DERECHOS HUMANOS. La puesta en práctica: obstáculos y soluciones

Conjunto de Guías sobre Servicios y Politicas de Salud Mental

LEGISLACIÓN SOBRE SALUD MENTAL Y DERECHOS HUMANOS

Objetivos y destinatarios

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6. La puesta en práctica: obstáculos y soluciones

Es preferible que el proceso de puesta en práctica se inicie desde el mismo momento en que
se concibe la legislación sobre salud mental. Muchas dificultades de la puesta en práctica
pueden ser identificadas y así tomar acciones correctivas durante la fase de redacción y
debate de la legislación propuesta. La complejidad de la moderna legislación sobre salud
mental añade dificultades a la aplicación práctica. Se suele prestar mucha atención a la
redacción y al proceso legislativo, mientras que por el contrario se lleva a cabo muy poco
trabajo preliminar sobre la puesta en práctica hasta después de que la legislación ha sido
promulgada. La identificación temprana de problemas puede ayudar al proceso de
implementación.
La experiencia obtenida en varios países muestra que la “ley según los libros” y la “ley en la
práctica” son a veces muy distintas. Es perfectamente comprensible que se produzcan
problemas en la puesta en funcionamiento, relacionados con la nueva legislación aprobada, en
países que carecen de tradición en leyes sobre salud mental. No obstante, dichos problemas
también surgen en países que sí tienen experiencia en este tipo de legislación.
6.1 Obstáculos
Las dificultades de la puesta en práctica pueden surgir por varios motivos.
6.1.1 Ausencia de una acción coordinada
Los grupos de usuarios, de familias y las organizaciones de apoyo en los países desarrollados
actúan como catalizadores para la puesta en funcionamiento, y ocasionalmente utilizan la vía
judicial para ello. La relativa escasez de tales grupos en los países en vías de desarrollo
conlleva una puesta en funcionamiento más lenta a través de cambios en las prácticas
habituales. Este problema se agrava debido a la fragmentación de los grupos existentes y la
ausencia de una acción coordinada. En consecuencia, muchos de los beneficios potenciales
de la legislación sobre salud mental nunca llegan a aplicarse a las personas con trastornos
mentales.
6.1.2 Falta de concienciación
El gran público, los profesionales, las personas con trastornos mentales, sus familias y las
organizaciones de apoyo están con frecuencia mal informados acerca de los cambios que
conlleva la nueva legislación sobre salud mental. En algunos casos puede que estén bien
informados acerca de estos cambios pero siguen poco convencidos acerca de las razones
para llevarlos a cabo. Esto es especialmente cierto si la legislación sobre salud mental requiere
cambios significativos en las prácticas habituales.
6.1.3 Recursos humanos
En los países en vías de desarrollo existe una grave deficiencia en el número de profesionales
de salud mental debidamente preparados. Por ejemplo, la legislación sobre salud mental
requiere habitualmente que se obtenga la declaración de un psiquiatra antes de llevar a cabo un ingreso involuntario en un hospital. Esta situación puede ser un obstáculo significativo en los países en vías de desarrollo porque los psiquiatras suelen estar solamente disponibles en las áreas urbanas mientras que la mayoría de la población vive en áreas rurales.
6.1.4 Cuestiones de procedimiento
Se presta poca atención a hacer operativos los conceptos legales mediante procedimientos
prácticos y a la estandarizacion de la documentación para que cumpla con las disposiciones
de la legislación sobre salud mental. Estas deficiencias llevan a una implementación poco
uniforme o, en algunas ocasiones, a un fracaso total en la implementación. Por ejemplo, es útil
para los médicos clínicos y otros que exista un formulario estandarizado para obtener la
certificación, y es probable que los usuarios y sus familias encuentren útil disponer de un
formulario estandarizado para apelar contra los ingresos.

6.1.5 Falta de financiación
Es probable que la velocidad y la calidad de la implementación dependan de la disponibilidad
de los recursos financieros necesarios. Las nuevas legislaciones sobre salud mental requieren frecuentemente el paso de una atención institucional a una atención comunitaria, y esto precisa financiación adicional. A largo plazo, la reasignación de fondos desde las instituciones hacia los dispositivos comunitarios es factible. Sin embargo, a corto plazo, es necesario sostener unos gastos de mantenimiento dobles durante el período de transición.
En los países que carecen de un sistema de salud financiado públicamente, puede surgir la
oposición de los proveedores de cuidados de salud mental, que se pueden quejar de los
incrementos de los costes atribuibles a la implementación de la legislación sobre salud mental.
En dichos países, las familias de las personas con trastornos mentales soportan la carga
económica de los tratamientos y por tanto es probable que protesten también contra el
aumento de costes derivados de los cambios legislativos.
6.2 Estrategias para superar las dificultades de la puesta en práctica
Las siguientes sugerencias pueden ayudar a superar las dificultades de puesta en práctica.
6.2.1 Finanzas
Una elaboración adecuada del presupuesto es esencial para toda actividad que aspire a una
implementación rápida. Por ejemplo, se requieren fondos para poner en marcha las
actividades del órgano de apelación, para la formación a los profesionales en el uso de la
legislación y para efectuar cambios en los servicios de salud mental. En la mayoría de los
casos, estos presupuestos están incluidos en el presupuesto general de sanidad. No obstante,
la ausencia de prioridad otorgada a la salud mental puede ocasionar que los presupuestos
destinados a esta se desvíen a otras áreas de salud. En tales casos es importante asegurarse
que los presupuestos para salud mental estén protegidos y que se utilicen exclusivamente
para este propósito. (Véase Financiación sobre Salud Mental).
6.2.2 Coordinación
Debería crearse una agencia o autoridad coordinadora para supervisar la implementación de
la ley. Este órgano debería tener una agenda, unos objetivos medibles y los poderes
administrativos y financieros que le permitan asegurar una implementación rápida y efectiva.
Debería tener el mandato, la autoridad y los recursos financieros adecuados para:
– desarrollar normas y procedimientos para la puesta en práctica.
– preparar instrumentos de documentación estandarizados.
– asegurar la formación apropiada de los profesionales de la salud mental e introducir
procedimientos de acreditacion si es necesario.
– contemplar cuestiones relativas a recursos humanos, por ejemplo, permitiendo que aquellos
profesionales no médicos de salud mental, debidamente formados y supervisados, puedan
actuar como especialistas en ciertas situaciones.
Los países en vías de desarrollo pueden encontrar difícil la creación de una agencia
coordinadora por la falta de recursos humanos. En algunos países, este papel podría ser
asumido por las personas a cargo de las políticas y planificación de salud mental dentro del
Ministerio de Salud, con la ayuda de los órganos de revisión (Sección 3.1.7) y organizaciones
de apoyo.
6.2.3 Amplia divulgación entre las personas con trastornos mentales, las familias y las organizaciones de apoyo.
Las disposiciones de la nueva legislación deberían divulgarse entre las partes implicadas
clave, tales como los grupos que representan a las personas con trastornos mentales,
las familias de estas personas y las organizaciones de apoyo, por medio de talleres y
seminarios. Los grupos que representan a personas con trastornos mentales se están
constituyendo e incrementando su nivel de actividades en muchos países en vías de
desarrollo, como Brasil, Méjico y Uganda. (Véase Defensa de la Salud mental). Es importante
que estos grupos se vean como parte implicada en la puesta en práctica de la nueva
legislación sobre salud mental y que se les incluya en las estrategias de dicha implementación.
6.2.4 Concienciación y educación públicas
Debería dirigirse una campaña de concienciación y educación públicas orientada al público
general, destacando las disposiciones fundamentales de la nueva legislación y, en particular,
los fundamentos y la filosofía subyacentes a los cambios efectuados.
6.2.5 Formación de los profesionales de salud, de salud mental y de otros profesionales
Un conocimiento de la legislación sobre salud mental es extremadamente importante para su
correcta implementación. Es por tanto necesario promover la formación especial de los
profesionales tanto de salud general como de salud mental, de las autoridades policiales,
abogados, trabajadores sociales, profesores, administradores de recursos humanos, etc.
Los cursos de formación para grupos mixtos de profesionales de atención primaria y salud
metal y profesionales de sectores ajenos al sanitario pueden conducir a una mejor
comprensión de la salud mental, los trastornos mentales y los derechos humanos de las
personas con trastornos mentales, y ayudar también a establecer un lenguaje común entre los
profesionales de distintas disciplinas.
6.2.6 Inspección de los dispositivos de salud mental y procedimientos para denuncias
e indemnizaciones
Las inspecciones periodicas de los dispositivos de salud mental proporcionan una garantía
legal valiosa contra el ingreso involuntario injustificado y la limitación de los derechos de los
pacientes. Las personas a las que se les ha confiado la implementación de la legislación
deberían asegurarse de que el órgano de apelación pone en marcha con rapidez los comité de
inspección de los dispositivos de salud mental. Además, debería producirse la
implementación rápida y efectiva de procedimientos sobre denuncias tal y como prevé la
legislación. Tales mecanismos complementan otros procedimientos generales de apelación
contra decisiones administrativas que violen los derechos civiles y humanos.

Puntos clave: Puesta en práctica
– Muchos países tienen legislaciones sobre salud mental que no están debidamente
implementadas.
– Las dificultades a la puesta en práctica pueden identificarse, llevándose a cabo las
correcciones adecuadas, durante la fase de redacción y consulta de la legislación propuesta.
– Las dificultades a la puesta en práctica pueden surgir por culpa de una falta de acción
coordinada, una falta de concienciación, escasez de recursos humanos, cuestiones de
procedimiento o falta de medios económicos.
– Una agencia de coordinación, provista de una agenda definida y con objetivos evaluables,
puede facilitar el proceso de puesta en práctica.
– Se requieren fondos adicionales para la implementación y debería existir el suficiente
respaldo presupuestario para ello.
– Los grupos de usuarios, las familias, los cuidadores y las organizaciones de apoyo son
socios útiles a la hora de agilizar la puesta en práctica de la nueva legislación.
– Una campaña pública puede aumentar la concienciación sobre la nueva legislación,
facilitando así, de manera directa e indirecta, su implementación.

Versión en español:
Marino Santirso Ruiz (Asturias-España)
Coordinadores de la versión en español:
Dr. J. Miguel Caldas de Almeida
Jefe de la Unidad de Salud Mental de OPS-PAHO.Washington EEUU
Dr. Víctor Aparicio Basauri
Jefe del Servicio de Psiquiatría. Hospital de Jove. Gijón-Asturias-España
Comité editor (versiones española y portuguesa):
Dr. Alberto Minoletti (Chile)
Dr. Alfredo Schechtman (Brasil)
Dr. Francisco Torres González (España)
Dr. Roberto Tykanori (Brasil)
Supervisión técnica módulo legislación (español):
Dra. Ana Esther Sánchez Gutiérrez
Jefa del Servicio de Psiquiatría
Dr. Jorge Antolín Suárez
MIR Psiquiatría
Servicios de Salud Mental de Mieres-Asturias-España
La versión al español ha sido promovida por OPS con la colaboración de la
Fundación Hospital de Jove (Gijón-Asturias.España),
de la Obra Social y Cultural de la Caja de Ahorros de Asturias (Cajastur) y GlaxoSmithKline
Edita: Editores Médicos, s.a. EDIMSA
ISBN: Conjunto de Guías 84-95076-79-9
ISBN: Módulo I 84-95076-80-2
Publicado por la Organización Mundial de la Salud en 2003
bajo el título de Mental Health Legislation and Human rights
© Organización Mundial de la Salud 2003
El Director General de la Organización Mundial de la Salud
ha concedido los derechos de traducción para la edición en español
a Editores Médicos, s.a., que son sólamente responsables de esta edición en español